Sambas Ali Muhidin

Pembahasan latar belakang masalah dimaksudkan untuk menjelaskan mengapa masalah yang diteliti itu muncul dan merupakan hal yang penting untuk diteliti. Latar belakang masalah menguraikan adanya kesenjangan antara kondisi nyata (actual condition) dan kondisi yang diharapkan (expected condition) serta implikasinya terhadap beberapa aspek yang terkait dengan kondisi tersebut, sehingga perlu segera dikaji dan diatasi melalui kegiatan penelitian. Uraian kondisi nyata harus didukung data yang relevan, sedangkan uraian kondisi yang diharapkan dapat berupa dan bersumber dari teori, standar, target, dan lainnya yang relevan.

Pada latar belakang masalah perlu dikemukakan dan dijelaskan hal-hal berikut:

1. Pernyataan tentang adanya masalah yang menjadi fokus kajian peneliti.
2. Fenomena yang menujukan adanya masalah terhadap tema yang menjadi fokus kajian peneliti.
3. Dukungan data empiris berupa gejala-gejala kesenjangan yang terdapat di lapangan sebagai dasar pemikiran untuk memunculkan masalah penelitian.
4. Pentingnya masalah untuk dipecahkan (kerugian-kerugian yang mungkin timbul seandainya masalah tersebut tidak dipecahkan dan keuntungan-keuntungan yang akan diperoleh seandainya masalah tersebut dipecahkan)
5. Kompleksitas masalah, yang menunjukkan bahwa masalah tersebut jawabannya lebih dari satu alternatif.
6. Aktualitas masalah penelitian, berupa penjelasan singkat tentang kedudukan atau posisi masalah penelitian dalam konteks kekinian.
7. Relevansi masalah penelitian dengan bidang keilmuan.
8. Pendekatan pemecahan masalah (teori dan metode).

Contoh :

Salah satu masalah yang menarik untuk dikaji berkaitan dengan penyelenggaraan pemerintahan yang baik (good governance) adalah mengenai kinerja pelayanan organisasi pemerintah[1]. Salah satu organisasi pemerintah yang dituntut untuk memberikan pelayanan yang baik kepada warganya adalah Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) Kota X.

Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) adalah perusahaan milik Pemerintah Daerah Kota X yang melayani penyediaan air bersih kepada warganya, yang dirasakan sebagai kebutuhan yang sangat mendasar bagi masyarakat. Hal ini kemudian membuat posisi PDAM sangat peka terhadap perlakuan pelanggan, sehingga pihak perusahaan dituntut untuk mempunyai kemampuan yang tinggi dalam memenuhi kebutuhan pelanggan (service yang prima), agar mendapatkan loyalitas pelanggan kepada perusahaan.

Jika ditinjau dari fungsinya, PDAM selain berkewajiban menyediakan layanan air bersih bagi masyarakat, juga dituntut untuk mencapai tingkat keuntungan yang optimal dan sebagai penyumbang Pendapatan Asli Daerah (PAD).

Menurut Supranto (1997), harapan pelanggan dapat dibentuk oleh pengalaman masa lampau, komentar kerabatnya, serta janji dan informasi pemasaran dari perusahaan. Pada saat ini[2], umumnya pelanggan PDAM Kota X masih banyak yang mengeluh atau komplain, baik yang disampaikan secara langsung maupun melalui media massa dan elektronik, dimana sistem layanan dan kinerja (performance) berupa kualitas, kuantitas dan kontinuitas air yang dinikmati pelanggan masih jauh dari yang diharapkan[3].

Secara kualitas, seiring dengan tingkat pemahaman masyarakat tentang pelestarian lingkungan yang masih rendah, produksi air yang dikelola PDAM mengalami penurunan kualitas, diantaranya air kadang menjadi tidak jernih, berwarna coklat dan berpasir. Namun demikian menurut Direktur Utama PDAM Kota X, penurunan kualitas air yang dikonsumsi masyarakat tetap aman.

Secara kuantitas, debit air mengalami penurunan, jika debit sebelumnya 2.500 liter per detik, sekarang menurun menjadi 2.300 liter per detik. Angka ini berdasarkan penghitungan dari ketiga sumber air baku yang digunakan PDAM untuk melayani pelanggan. Hingga 23 Maret 2006, debit air ini mengalami penurunan lagi menjadi hanya sekitar 2.200 liter/detik saja.

Secara kontinuitas, keterbatasan sumber air dengan kapasitas 2.200 liter per hari menyebabkan PDAM belum optimal, sehingga pelayanan kepada pelanggan belum bisa dilakukan selama 24 jam atau  tidak semua pelanggan dapat terlayani dengan baik, karena pasokan air di sejumlah daerah masih dilakukan secara bergilir.

Kondisi di atas, diakui oleh Direktur Utama PDAM Kota X,  bahwa tingkat penyaluran air baru mencapai 53% dari target penyediaan air bersih kepada masyarakat. Oleh karena itu banyak pelanggan yang mengeluh. Setiap bulan, PDAM menerima sekitar 1000-2000 pengaduan dari masyarakat yang mengaku tidak mendapatkan pasokan air secara memadai.

Ketua DPRD Kota X juga menilai PDAM belum memberi pelayanan maksimal kepada para pelanggannya. PDAM mestinya lebih mengutamakan pelayanan sebelum mengejar profit, mengingat PDAM juga mengemban fungsi sosial. Menurutnya: “Jangan berpikir memberi kontribusi terhadap Pendapatan Asli Daerah (PAD), sebelum pelayanannya memuaskan pelanggan”.

Uraian di atas menunjukkan bahwa kinerja pelayanan, khususnya penyaluran air bersih yang diberikan PDAM Kota X belum sepenuhnya memberikan kepuasan kepada pelanggan, karena masih ada pelayanan yang tidak sesuai dengan harapan pelanggan. Hal ini sesuai dengan data yang diperoleh penulis dari Bagian Hubungan Langganan PDAM Kota X, yang menginventarisir adanya berbagai bentuk keluhan ataupun pengaduan dari masyarakat seperti terlihat pada tabel 1.1 dan 1.2 berikut[4].

Tabel 1.1
Jumlah Pengaduan Pelanggan PDAM Kota X (2003-2005)

Sumber: Bagian Hubungan Langganan PDAM Kota X, 2006

Tabel 1.2
Jumlah Pengaduan Pelanggan PDAM Kota X Tahun 2005

Sumber: Bagian Hubungan Langganan PDAM Kota X, 2006

 

Pengaduan pelanggan seperti yang terlihat pada tabel 1.2 di atas terlihat bahwa 47% berkaitan dengan ketidakpuasan pelanggan atas perbedaan angka meteran, 15,49% meteran rusak, 24,45% tidak ada air dan 12,73% mengadu tentang adanya bocoran air bersih.

Keluhan-keluhan tersebut juga sering diekspos di media massa baik cetak maupun elektronik, karena dianggap kurang mendapat tanggapan dan tindak lanjut dari pihak terkait. Misalnya keluhan terhadap PDAM Kota X yang dimuat pada Surat Pembaca Pikiran Rakyat, 27 Maret 2006 dan Hotline Public Service Tribun Jabar, 29 April 2006.

Mencermati masih belum optimalnya kinerja PDAM Kota X yang ditunjukkan oleh ketidakpuasan konsumen terhadap kualitas layanan yang diterimanya, khususnya pengadaan air bersih serta fenomena yang dapat diungkap, memberikan indikasi masih adanya kesenjangan antara apa yang seharusnya diperankan oleh PDAM dengan kenyataan yang terjadi. Berkaitan dengan itu, sudah selayaknya dicari faktor-faktor yang menyebabkan kinerja PDAM masih rendah, sehingga PDAM dapat dikelola dengan baik.

Pentingnya pengelolaan kinerja organisasi pemerintah, dalam hal ini PDAM Kota X, secara efektif tidak terlepas dari kedudukan dan fungsinya sebagai pengelola public goods yang melayani penyediaan air bersih kepada warganya, sebagai kebutuhan yang sangat mendasar dan penting bagi masyarakat. Pentingnya peranan air bersih dalam aktivitas hidup dan kehidupan manusia, terlihat dari fungsi dan peranan air bersih yang tidak sekedar untuk memenuhi kebutuhan fisik manusia, tetapi berfungsi sebagai kebutuhan vital dalam menggerakkan berbagai aktivitas perekonomian, seperti: perhotelan, rumah sakit, industri, hiburan, perkantoran, dan sebagainya[5].

Khususnya di wilayah perkotaan termasuk di berbagai kawasan industri, nilai air bersih tidak lagi sebagai barang bebas yang dapat diperoleh kapan dan di mana saja, akan tetapi menjadi komoditas ekonomi (economics goods). Untuk memperoleh sejumlah air bersih guna memenuhi kebutuhannya, orang harus bersedia melakukan pengorbanan tertentu. Sehingga air bersih sudah menjadi komoditas ekonomi yang memiliki nilai jual relatif tinggi (traded able) sebagai consumers goods.

Alasan tersebut semakin mendorong berkembangnya berbagai usaha di bidang pengolahan dan pelayanan air bersih secara komersial, terutama air minum dalam bentuk kemasan botol atau galon yang dikelola oleh badan-badan swasta. Hal tersebut menunjukkan bahwa kondisi persaingan dalam bidang usaha pelayanan air minum dewasa ini semakin ketat. Kondisi ini mulai menggeser dominasi PDAM atas pelayanan air bersih khususnya air minum, sehingga merupakan tantangan untuk selalu berusaha meningkatkan kinerja pelayanan dalam rangka meningkatkan kepuasan dan sekaligus mengikat kesetiaan masyarakat sebagai pelanggannya.

Memperhatikan seluruh uraian di atas, terlihat bahwa PDAM Kota X, khususnya Bagian Distribusi yang memberikan pelayanan langsung air bersih kepada pelanggan, sedang dihadapkan pada permasalahan mengenai belum terwujudnya kepuasan masyarakat (pelanggan) yang tercermin dari masih banyaknya keluhan tentang berbagai aspek berkenaan dengan pelaksanaan tugas PDAM sebagai pengelola air bersih.

Oleh karena itu, kondisi ini memberikan peluang kepada ilmu administrasi publik untuk melakukan studi mengenai faktor-faktor yang dapat mempengaruhi kinerja pelayanan. Nicholas Henry (2004) menyebutkan bahwa administrasi publik (public administration) adalah suatu bahasan ilmu sosial yang mempelajari tiga elemen penting kehidupan bernegara yang meliputi lembaga legislatif, yudikatif, dan eksekutif serta hal-hal yang berkaitan dengan publik yang meliputi kebijakan publik, tujuan negara, dan etika yang mengatur penyelenggara negara untuk  kepentingan publik (public interest) dan urusan publik (pubic affair). Dengan demikian kinerja pelayanan merupakan salah satu aspek kajian penting dalam ilmu administrasi[6].

Banyak faktor yang menyebabkan belum optimalnya kepuasan yang diterima oleh masyarakat berkaitan dengan kinerja pelayanan yang diberikan oleh PDAM Kota X, mulai dari sumber daya manusia, sarana dan prasarana kerja, lingkungan kerja organisasi sampai pada pengeloaan manajemen organisasi[7].

Kondisi seperti ini tentu tidak boleh dibiarkan terus terjadi, karena PDAM Kota X sebagai Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) yang merupakan unit kerja publik pemerintah dan bertanggung jawab memberikan pelayanan yang prima kepada masyarakat sebagai pelanggannya. Oleh karena itu perlu dicari jalan keluarnya, salah satunya adalah dengan meningkatkan pengawasan dari Kepala Bagian Distribusi, baik pengawasan langsung maupun tidak langsung, terhadap kinerja bawahan khususnya pegawai yang memberikan pelayanan langsung kepada pelanggan.

Belum optimalnya kinerja PDAM Kota X (Bagian Distribusi) selama ini, sebagaimana ditunjukkan oleh fenomena-fenomena yang terjadi, seperti keluhan-keluhan akan air tidak mengalir, warna air tidak jernih, kerusakan atau kebocoran pipa, perbedaan angka meteran atau meteran rusak (Tabel 1.2), diduga karena masih belum optimalnya pengawasan, baik langsung ataupun tidak langsung, terhadap kinerja pegawai dalam mendistribusikan air bersih kepada pelanggan.

Fenomena-fenomena tersebut juga mengindikasikan bahwa PDAM Kota X belum sepenuhnya dapat mewujudkan tujuan organisasi yang dikehendaki. Tujuan yang dikehendaki oleh organisasi sebenarnya tidak lain merupakan tujuan dari pengawasan juga. Sebab setiap kegiatan organisasi, termasuk kegiatan pengawasan, pada dasarnya selalu mempunyai tujuan tertentu. Oleh karena itu pengawasan mutlak diperlukan dalam usaha pencapaian suatu tujuan.

Berkaitan dengan pentingnya pengawasan dalam usaha pencapaian tujuan organiasi, Situmorang dan Juhir (1994:22) menyebutkan bahwa kegiatan pengawasan penting dalam rangka: mengetahui jalannya pekerjaan, apakah lancar atau tidak; memperbaiki kesalahan?kesalahan yang dibuat oleh pegawai dan mengadakan pencegahan agar tidak terulang kembali kesalahan­-kesalahan yang sama atau timbulnya kesalahan yang baru; mengetahui apakah penggunaan budget yang telah ditetapkan dalam rencana terarah kepada sasarannya dan sesuai dengan yang telah direncanakan; mengetahui pelaksanaan kerja sesuai dengan program (fase tingkat pelaksanaan) seperti yang telah ditentukan dalam planning atau tidak; serta mengetahui hasil pekerjaan dibandingkan dengan yang telah ditetapkan dalam planning, yaitu standard.

Oleh karena itu dalam upaya memahami dan memecahkan masalah fenomena belum optimalnya kinerja pegawai pada Bagian Distribusi PDAM Kota X dan hubunganya dengan masalah pengawasan, maka diperlukan pendekatan tertentu untuk memecahkan masalah tersebut, dan berdasarkan permasalahan yang dikaji maka pendekatan yang digunakan dalam penelitian ini adalah pendekatan perilaku organisasi[8].

Luthans (1985) dan Gibson, et al. (1997), mengungkapkan bahwa konsep dasar psikologi pada dasarnya dilandasi oleh proses-proses psikis pada diri individu atau organisme di dalam lingkungan tertentu. Dimana perilaku tergantung pada individu dan lingkungan yang dihadapinya. Artinya, individu dan lingkungan akan selalu berada dalam satu hubungan yang tidak terpisah. Satu hal yang perlu dikemukakan, perilaku yang muncul sebagai akibat interaksi antara stimulus dan organisme.

Dalam konteks penelitian ini, pengawasan mewakili situasi yang menyediakan stimulis yang dapat diamati, dihayati, dan dialami oleh organisme atau individu, melahirkan persepsi atau interpretasi terhadap stimuli yang pada akhirnya melahirkan perilaku tertentu. Selanjutnya perilaku yang ditampilkan individu akan menimbulkan perubahan di lingkungannya berupa hasil perilaku. Dengan demikian berdasarkan model teori perilaku organisasi ini, pengawasan dari pimpinan dapat memberikan pengaruh terhadap perilaku dan atau hasil perilaku pegawai dalam bekerja.

Mengacu kepada keseluruhan paparan di atas, dan dalam upaya memahami dan memecahkan masalah belum optimalnya kinerja pegawai pada Bagian Distribusi PDAM Kota X, maka perlu dan penting dilakukan penelitian tentang pengaruh pengawasan terhadap kinerja pegawai. Inilah yang menarik penulis untuk mengadakan penelitian, dan selanjutnya akan dituangkan dalam bentuk tesis dengan judul: Pengaruh Pengawasan Kepala Bagian terhadap Kinerja Pegawai Bidang Pelayanan Air Bersih pada Bagian Distribusi Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) Kota X.